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城市货运交通政策体系研究
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[摘要]由于受行业及部门分割的影响,我国城市货运交通政策往往缺乏必要的系统性和统一性,不仅不利于城市货运交通规划的编制与实施,还给城市物流发展带来负面影响。论述了城市货运交通政策的概念、目标、实施范围、政策评估及其基本内容:并结合国内外货运交通发展的经验案例,说明规划或政策的制定者们必须重新调整和认识,货物流通中心的发展观念,用城市货运交通大系统的视角去审视货物流通中心发展面临的政策问题,结尾对我国城市货运交通一体化和货物流通中心发展政策的思考,指出必须加强货物流通中心发展政策与城市货运交通的必要有效的互动,从更高层面加强货运交通政策领域的研究工作。

  [关键词]交通政策,货运交通,运输管理,货物流通中心

  0、引言

  随着全球经济一体化趋势和市场竞争的日益加剧,现代物流技术在世界范围得到了广泛的应用和发展。人们已经认识到,包含城市货运交通在内的、涵盖了产品生产、流通和消费过程诸环节的城市物流系统已成为城市经济在高起点上持续发展的重要基础。货运交通不仅与物流产业息息相关,还与城市国民经济其他各产业有着密切的产业关联,是有效实现社会再生产,提高国民经济运行质量和效率,提高城市经济综合实力和竞争力的重要基础。货运交通的发展水平已成为一个城市或地区综合经济实力的标志。欧洲、日本等发达国家城市的货运交通发展过程表明:适时地制定和完善与城市货运交通相关的、不同层次的政策,不仅有利于改善和优化城市交通,还能推动和保障区域物流的快速健康发展。

  货运交通与客运交通是城市交通的两大组成部分,城市货运交通的正常运转是城市经济社会活动赖以生存的基本条件,货运需求量的变化直接反映了城市经济的发展水平。由于城市交通的主要矛盾一直是城市膨胀带来的客运交通方面的巨大压力,以往的城市交通规划政策的制定大多侧重于客运交通而忽视了货运交通。

  在我国,由于长期的行业分割管理,城市货运交通一直缺乏系统的政策体系指导,从而导致了货运交通系统与城市物流在规划、建设、运营管理各环节发展严重滞后。对于城市政府而言,如何制定科学合理的货运政策体系,对提高城市物流产业水平、改善城市交通、增强城市竞争力具有十分重要的意义。

  1、城市货运交通政策

  1.1 概述

  1)概念

  政府在城市货运交通系统中的传统角色是基础设施提供者、规则制定者以及交通管理者。当公共利益需要时,政府会干预市场,这种行为方式称之为政策。如果政府在某些特别领域没有制定政策,这实际上也是一种政策。城市货运交通政策属于公共政策的范畴,在货运交通领域实施公共政策主要是为了应对城市货运交通给城市交通及相关联产业带来的问题和挑战,同时也是实现货运交通行业本身既定目标和建立规则的需要。

  在大多数情况下,政策体系的制定是多种因素综合的结果。通过对欧洲及日本的研究可以发现,城市交通拥挤、空气污染、噪声、安全、侵扰等是城市货运交通造成的主要负面影响,此外,交通可达性不良也是导致上述负面影响的重要原因之一。尽管货运交通对环境影响重大,但它却是经济发展目标不容忽视的标尺。

  2)系统构成

  在城市货运交通领域中,根据所起作用与地位的区别,存在不同角色的管理者和参与者。货运交通政策的主体通常是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控,并对政策目标群体主动施加影响的个人、团体或组织;而货运交通的参与者以及政策指向的事务则构成了货运交通政策的客体。城市货运交通是典型的多层次系统,在不同的层次中可以发现既有行政管理也有市场机制作用的现象,这反映了城市货运交通不同层次的管理服务和市场运作过程,也反映了行政环境对城市货运交通政策的制约。

  3)政策类型

  不同的国家与地区,货运交通政策有不同的政策风格:①传统政策:政府类似医生角色,试图控制进程和解决公共事务中的问题;②积极政策:政府仍然类似医生角色,制定规则并提供资讯给相关的货运交通参与者,让他们解决问题;③消极政策:政府扮演货运交通设施拥有者角色,利用设施拓展商机。

  4)目标

  城市货运交通政策目标范围十分广泛,可以简要地归纳为:效率目标、经济目标、道路安全目标、环境目标、基础建设目标、城市区域交通差别化目标。有效而系统的政策目标不仅有利于减少运输费用、运输时间,也有利于促进交通服务质量的改善,提高货运交通的可达性、可靠性、灵活性以及货物的安全性。高效的城市货运交通系统对社会的最大贡献在于它的经济影响,如政府财政收入、企业利润、价格、市场共享等。如果政策体系的实施改善了城市整体环境、创造了商业或就业机会,其经济目标就得以体现。

  5)实施范围

  城市货运交通不仅意味着消费品的运输,城区范围的货运交通还包括工业原材料、垃圾废品以及建筑材料等。在早期的货运交通研究中,城市货运交通往往局限于城市范围的消费品运输。但是,过境交通(运输起讫点均在城市外围的货运)是引起城区交通问题的重要原因之一,作为特殊交通流也应予以考虑。由于所有穿越城市的货运交通流都会影响到城市货运交通政策措施实施的效率,因此,只要穿越城市边界的城市货运交通流都应予以考虑。

  6)政策评估

  城市货运交通政策的评估一般包含事前预测评价和事后评价两个方面。事前预测评价是指在政策实施之前,围绕政策预期目标要求,预测政策执行中可能发生的问题,对政策实施的社会效益与经济效益进行综合分析评价。事后评价是指通过比较政策实施的结果与预期目标的差异,对政策的执行进行监控、评价的过程。

  随着市场经济发展以及社会结构多元化利益格局的形成,在货运交通政策评估环节中,公众参与和公众评价的重要性已愈来愈显得突出。货运交通政策公众评价的关键在于如何建立政策的制定者和决策者与公众(货运交通的参与者、利益关系人)之间的有效互动平台。

  1.2 基本内容

  1)产业发展政策

  逐步消除地方保护、行业垄断的政策与规定,建设统一规划、公平竞争、规范有序的货运与物流市场体系,规范货运与物流市场行为,建立相应的服务质量标准及行业规范。

  2)土地利用政策

  通过土地利用调整,完善货运交通基础设施建设,优化物流产业空间布局。货运交通设施的空间布局应尽可能与货运交通产生、吸引活动的集聚区域接近,避免物流中心的重复建设,提高资源利用率。

  3)运输管理政策

  ①货运网络与通道:在城市道路网络中,开辟某些特殊线路作为货车专用。货车专用道也可以设计为特殊类型的货车服务,如超大、超重货物以及有害货物运输;同时根据需要划定某些线路或区域范围,禁止货车驶入。

  ②货车停车与装卸:设置不同类型的设施满足货车停车和装卸的需要,包括路边、内街停车设施的利用。

  ③规定与许可:制定相应的货运交通规则,如路边停车空间及装卸时间限制,货车线路及通道控制,货物运输规则(如区域限制和许可证制度),货车管理规则(如货车车型、尾气排放标准等)。

  ④收费:道路及停车收费是引入市场机制解决交通拥挤的有效方法之一。

  4)产业结构引导政策

  ①货物流通中心与多式联运:在市区外围区域选址建设货物流通中心,不仅有土地价格优势,也为开展多式联运提供了设施条件;同时也限制了在城区活动的货车数量,对城市货运系统具有明显优化的作用;此外,货物流通中心还有利于改善城市货物运输结构,促进地区经济发展。

  ②物流企业优化合作:公共政策是一种带有公众权威的行为,而企业策略则是由公司自我实施的个体措施。城市货运交通公共政策主要考虑在一定规则的基础上,使城市货运交通设施效率得到进一步提高与完善,这意味着公共政策与企业策略之间存在明显的差别。城市货运设施的社会化、集约化运作是提高设施使用效率的有效方法,因此,促进企业合作也可以作为货运交通政策的一部分,尤其是公共政策取向与企业策略一致的时候。

  日本福冈市中心区原有29家各自运营的货运公司,为了解决中心区交通日益拥堵的矛盾以及提高企业自身经济效益,1978年这29家公司在城市中心区外围合作建立了一家集货、分拣、配送一体化的公司。与合作前比较,中心区货车交通量减少了60%,企业效率也获得大幅度提升。

  5)新技术应用推广政策

  ①货运交通信息系统:建立包括智能交通系统(ITS)、电子收费系统(ETC)在内的交通信息系统,提供货运信息或道路交通信息服务。

  ②物流信息系统:建立包括公司与公司之间、公司内部的物流信息交换系统,可以用于改善公司内部货物配送,也可以应用在不同运输公司之间的集货、送货合作以及货运站场的分工合作。

  ③货车改进:为满足城市道路、桥梁对货车使用要求的变化,改善尾气排放和节省能源,有必要改进货车的性能。这些改进涉及货车引擎、货物尺寸以及货车结构的变化。

  对于建设投资规模较大的货运交通基础设施及配套设施、公共信息平台等公共设施建设项目,政府可通过投资、补贴等方式主导或参与建设,发挥金融机构在扶持城市货运与物流企业发展中的杠杆调节作用,降低企业融资成本,支持企业利用境内外资本市场融资或募集资金发展专业化的物流企业。

  6)政府投资与企业融资政策

对于建设投资规模较大的货运交通基础设施及配套设施、公共信息平台等公共设施建设项目,政府可通过投资、补贴等方式主导或参与建设,发挥金融机构在扶持城市货运与物流企业发展中的杠杆调节作用,降低企业融资成本,支持企业利用境内外资本市场融资或募集资金发展专业化的物流企业。

  7)税费政策

  城市货运交通领域包括不同的服务业态和经营类别,如:运输业、仓储业、多式联运及物流代理、流通加工、物流信息及咨询。政府税务部门可考虑针对不同的业态提出有利于城市货运交通产业持续、稳定发展的税目及税率。

  2、货物流通中心发展政策

  作为城市货运和物流服务功能的聚集地,城市货物流通中心系统具有社会服务效益以及企业经济效益的双重功能。此外,货物流通中心的建设规模和投资相对较大,因此,政府的政策支持必不可少。货物流通中心发展的每个环节,从规划设计到项目征地建设以及最后企业入驻经营,都涉及城市产业政策、土地利用政策、运输政策、投融资政策、税费政策、人才政策等等。可以说,货物流通中心发展政策是城市货运交通政策的集中体现。

  2.1 货物流通中心概念

  最初的货物流通中心概念参考了具有中转作业功能的货运站场形式,即作为货物长距离运输与短距离运输之间的转换点,也可以是大量运输活动在某个空间范围的集聚地。从运输方式、物流服务功能及辐射范围等角度出发,一些具备上述功能的货运集散空间也被称之为货运村、物流台地、商业配送区、物流园区、物流中心等,实际上,可以认为它们只是货物流通中心的不同形式而已。经过国内外近年运作与实践,可将货物流通中心的概念作如下定义:

  ①在设定的区域内,货物流通中心至少应汇集2种以上交通方式,并有独立的公司从事配送、运输、生产(***);

  ②建设货物流通中心的目的是要加强各个运输方式间的合作、改善地区货物配送供应服务;

  ③货物流通中心具有运输组织的内涵元素,以自愿合作或设施共享(例如信息系统)形成优势互补。

  货物流通中心概念的核心是多种交通方式结合,目前,大量的货物流通中心仅仅是长、短距离货运交通的转换点,因此,长距离运输与短距离运输也可视为不同的交通方式。货物流通中心的发展是欧洲、日本等发达国家货运交通政策制定时考虑的重要内容。各国重视发展货物流通中心的主要原因有两个:一是货物流通中心的建设有利于开展物流活动,可适应不同地点和运输设施对物流的需求;二是通过发展一定的交通服务设施,整合货物的流通过程,提高流通系统效率。

  2.2 货物流通中心类型

  基于城市规划和产业发展的需要,货物流通中心的建设通常具有一定的功能倾向,因此,货物流通中心又可以划分成4种类型:

  ①交通运输服务型:也称为“货运村”,功能以运输中转为主,运输服务设施建设完善,实际上是若干货运站在同一范围的集聚地;

  ②产业园区型:不仅具备完善的交通运输功能,也是工业发展区;

  ③商业聚集区型:建设的初衷是满足商业的需要,由于存在中转、仓储和运输活动,其运作模式也类似货物配送中心;

  ④货运枢纽型:如空港、海港等交通枢纽与其他交通方式衔接的界面或平台,即除原有配套的物流设施以外的物流集散点。

  2.3 国内外典型示例

  1)国外示例

  货物流通中心发展政策在城市空间发展、城市交通等系列公共政策中扮演了重要的角色,由于世界各国货运交通发展环境的差异,其发展政策也各有侧重。20世纪60年代,日本建立了约280家多行业引导的货运中心,其中230个由中、小零售批发商竞争经营。20世纪70年代,为了提高货车运输效率,解决城市交通问题,经过重新整合,新建了25个大型的货物流通中心以及36个为改善城市交通拥挤而设置的商业配送中心,东京有22个,其余14个分布在其他城市。在欧美和亚洲其他国家,货物流通中心大多由城市政府或私人企业以不同模式进行建设。为了解决市区交通拥堵问题,巴黎在20世纪60年代建设了欧洲第一个货物流通中心,随后在英国、荷兰、摩纳哥等地也先后建设了城市配送中心。法国、意大利、德国在80年代将原有的货运设施进行整合,包括工业区、铁路货运站等。意大利、德国、法国在90年代还分别将发展货物流通中心列入了国家发展政策层面。在欧洲其他国家也有发展货物流通中心的规划,如布鲁塞尔港将规划建设多交通方式的物流中心,罗马也计划建设多交通方式的货物流通中心。

  2)国内示例

  在我国,许多城市把发展物流业作为城市发展的支柱性产业,尽管货物流通中心是近年来我国物流发展中出现的新事物,但在已经制定物流发展规划的省、市和经济中心城市大都提出物流园区的规划建设问题。如上海市确定重点发展外高桥、浦东空港和西北三大物流园区;广州也将发展以南沙港、白云空港、黄埔港三大国际物流园区为龙头的物流园区体系;深圳、宁波、大连等地也相继确立了物流园区、物流中心的发展建设计划。建设和完善物流园区、物流中心体系也已成为我国城市交通以及物流产业发展的重要政策内容之一。

  3)小结

  国内外大多数城市的货运交通都经历了从早期的混乱无序到后期的稳定发展状态,政府在实施未来的城市货运交通规划中通过增加某些政策或制度约束,使得城市货运交通政策体系在制定、实施、评估等环节上得以逐步完善。货物流通中心发展政策已成为城市货运交通政策系统化的重要内容,货物流通中心不仅为城市货运交通的整合与行业合作提供了一个重要的空间条件,同时也为城市物流的发展以及疏缓城市中心区交通矛盾提供了发展空间。城市货运交通政策体系必须注重新技术和管理方法在城市货运交通行业的应用,积极支持和引导城市货运及流通企业间在物流及配送等环节进行整合合作。

  3、思考与建议

  1)城市货运交通政策一体化

  我国现行的城市货运交通政策大都是在不同历史条件下制定的,由于受体制、行业垄断、部门保护以及地区管辖权的影响,相关的政策规定有很大的局限性,政出多门、管理交叉、重复现象严重。如货运交通基础设施的规划、建设以及货运交通管理、监督、执法分属多个不同政府职能部门。复杂的体制架构不仅给管理带来不便,还造成了货运交通政策的制定过程审批复杂、周期漫长,而政策的实施过程往往面临执行标准不一、推诿、脱节等问题。因此,有必要检讨城市货运交通各个环节,从体制入手,建立统一协调的政府管理机制,实现城市货运交通政策系统的一体化。

  2)货物流通中心发展政策

  近几年来,物流园区(货物流通中心)的建设在国内逐渐升温,国内很多地区的发展规划都把发展物流园区列为一项主要内容,并视之为促进物流产业进步、推动经济发展的重要步骤。部分城市由于园区发展政策过于侧重经济方面的考虑,缺乏城市货运交通整体空间布局思想,使物流园区规划缺乏明确目标定位,存在一定盲目性,建成的园区空置率高、利用不充分,甚至有“圈地”的倾向。这些现象的出现在无形中彰显了企业经济利益的诉求,忽略了货物流通中心对社会效益的积极影响。尽管大多数人已经认识到货物流通中心在城市经济发展中具有无可替代的作用,但要克服上述负面影响,关键还是在于规划或政策的制定者们必须重新调整和认识货物流通中心的发展观念,用城市货运交通大系统的视角去审视货物流通中心发展面临的政策问题。

  4、结语

  到目前为止,还没有一套能完全解决所有城市货运交通问题的有效办法。就我国的情况而言,城市货运交通政策与货运交通研究之间还缺乏必要的互动。一方面,研究缺乏自身的独立性,往往成为政策的附庸;另一方面,研究又受多重制约而无力顾及现实。因此,有必要从更高层面加强货运交通政策领域的研究工作,尤其在当前物流园区规划建设热潮不断的情况下,理顺和协调政策关系、明确发展方向,这对于加快城市物流发展、改善城市交通具有十分重要的现实意义。